Assistente infermiere, il TAR: nessuna sovrapposizione con l’infermiere, resta figura di ausilio

Il TAR Lazio si pronuncia sul DPCM che ha istituito il profilo dell’Assistente infermiere: il ricorso viene dichiarato inammissibile, ma i giudici affrontano comunque il merito e ritengono infondata la contestazione sulla presunta sovrapposizione con la professione infermieristica. L’Assistente infermiere rimane un operatore di interesse sanitario, senza autonomia nella definizione del piano assistenziale, chiamato a operare nelle situazioni a bassa discrezionalità decisionale ed elevata standardizzazione sulla base delle indicazioni e, quando previsto, della valutazione e supervisione dell’infermiere.

La nascita dell’Assistente infermiere non determina, secondo il TAR Lazio, una sovrapposizione con la professione infermieristica e non attribuisce alla nuova figura un’autonomia assistenziale paragonabile a quella dell’infermiere. È questo uno dei passaggi più rilevanti della sentenza n. 14262/2026, pubblicata il 14 agosto 2026 dalla Terza Sezione Quater del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del DPCM 28 febbraio 2025 che ha recepito l’Accordo Stato-Regioni istitutivo del nuovo profilo.

La decisione merita però di essere letta con attenzione, perché il dispositivo e le considerazioni svolte dal Tribunale sul merito non devono essere confusi. Il TAR ha formalmente dichiarato il ricorso inammissibile, ma non si è fermato alle questioni processuali: nella motivazione ha esaminato anche la contestazione secondo cui all’Assistente infermiere sarebbero state attribuite attività proprie dell’infermiere e ha concluso che il ricorso sarebbe stato comunque infondato. È proprio questa parte della pronuncia a offrire indicazioni particolarmente interessanti per comprendere come i giudici amministrativi interpretano il rapporto tra le due figure.

Cosa era stato contestato al nuovo profilo

Al centro della controversia c’era il DPCM 28 febbraio 2025, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 21 giugno dello stesso anno, con il quale è stato recepito l’Accordo raggiunto il 3 ottobre 2024 tra Governo, Regioni e Province autonome, successivamente modificato dall’Accordo del 18 dicembre 2024, relativo all’istituzione del profilo professionale di Assistente infermiere.

La contestazione riguardava soprattutto le competenze attribuite alla nuova figura, perché alcune attività previste dall’Accordo – dalla gestione di stomie e sondini alla rilevazione dei parametri vitali, fino ad alcune attività relative alla somministrazione dei farmaci – venivano considerate potenzialmente sovrapponibili a quelle proprie della professione infermieristica, con il rischio, secondo la tesi portata davanti al TAR, di attribuire prestazioni sanitarie a un operatore privo della laurea e dell’iscrizione all’Ordine professionale richieste invece all’infermiere.

Il TAR non ha condiviso questa lettura e, per spiegare perché, è partito proprio dalla normativa che definisce la professione infermieristica.

Il punto di partenza resta il DM 739/1994: l’infermiere è responsabile dell’assistenza generale infermieristica

Nella sentenza viene richiamato espressamente il DM 14 settembre 1994, n. 739, cioè il regolamento che individua il profilo professionale dell’infermiere e stabilisce che l’infermiere è il professionista sanitario responsabile dell’assistenza generale infermieristica.

Lo stesso decreto prevede che l’infermiere agisca individualmente e in collaborazione con gli altri operatori sanitari e sociali e che, per l’espletamento delle proprie funzioni, possa avvalersi, quando necessario, dell’opera del personale di supporto.

È precisamente all’interno di questo modello che il TAR colloca l’Assistente infermiere: non come un secondo professionista infermieristico dotato di una propria autonomia assistenziale, ma come un operatore di interesse sanitario che svolge una funzione di ausilio e supporto all’infermiere.

Questa distinzione è essenziale anche per comprendere il significato delle singole attività attribuite alla nuova figura, perché non è sufficiente osservare materialmente il gesto compiuto per stabilire se vi sia una sovrapposizione professionale; bisogna considerare anche chi effettua la valutazione clinico-assistenziale, chi decide il piano assistenziale, in quali condizioni l’attività può essere svolta e quale margine di autonomia decisionale possiede l’operatore.

L’Assistente infermiere non è una professione sanitaria

Un altro elemento che emerge con chiarezza dalla sentenza riguarda l’inquadramento giuridico della nuova figura. L’Assistente infermiere appartiene alla categoria degli “operatori di interesse sanitario” e non viene trasformato, attraverso il DPCM, in una professione sanitaria equiparabile a quella infermieristica.

La distinzione non è soltanto terminologica, perché l’infermiere rimane il professionista responsabile dell’assistenza generale infermieristica e mantiene le prerogative previste dal DM 739/1994, mentre l’Assistente infermiere opera nell’ambito delle funzioni attribuitegli dall’Accordo e secondo un modello caratterizzato da un diverso livello di autonomia e responsabilità.

Il TAR sintetizza questo rapporto affermando che la nuova figura è prevista per svolgere le proprie funzioni a seguito di precise indicazioni fornite dall’infermiere e che il suo intervento è circoscritto alle situazioni definite dall’Accordo Stato-Regioni.

Bassa discrezionalità ed elevata standardizzazione: cosa significa concretamente

Sono due espressioni della sentenza che diventano fondamentali per comprendere dove si collochi il confine tra le competenze dell’infermiere e quelle dell’Assistente infermiere: “bassa discrezionalità decisionale” ed “elevata standardizzazione”.

In termini più semplici, l’Assistente infermiere è chiamato a operare in situazioni nelle quali il margine per assumere autonomamente decisioni assistenziali è limitato e l’attività da eseguire può essere ricondotta a procedure sufficientemente definite e standardizzate. L’Accordo prende inoltre in considerazione persone con problemi di salute prevalentemente cronici oppure acuti ma in condizioni di stabilità clinica, oltre alle situazioni di disabilità, disturbi di salute mentale, dipendenza patologica e assistenza nelle diverse fasi della vita, compresa la terminalità.

Secondo il TAR, proprio queste caratteristiche dimostrano che l’Assistente infermiere non possiede una propria autonomia nell’individuazione del piano assistenziale, ma esegue le attività che gli vengono indicate dall’infermiere all’interno del perimetro stabilito dal nuovo profilo.

Non siamo quindi di fronte, secondo la ricostruzione dei giudici, a due professionisti che decidono autonomamente sullo stesso piano, ma a due figure con qualificazione, responsabilità e autonomia differenti.

Il caso più delicato: la somministrazione dei farmaci

Uno dei punti che aveva suscitato maggiori perplessità nell’istituzione della nuova figura riguarda la possibilità di svolgere determinate attività connesse alla somministrazione dei farmaci, ed è significativo che il TAR abbia scelto proprio questo esempio per spiegare il rapporto tra Assistente infermiere e infermiere.

La sentenza richiama l’Allegato 1 dell’Accordo, nel quale viene previsto che, nelle situazioni di stabilità clinica e nei trattamenti cronici, l’Assistente infermiere possa preparare e far assumere farmaci per via naturale, comprendendo la via orale e sublinguale, alcune applicazioni topiche e la somministrazione attraverso accessi enterali stabilizzati.

Per la somministrazione di farmaci per via intramuscolare e cutanea, tuttavia, il testo richiamato dal TAR stabilisce espressamente che ciò avvenga previa valutazione dell’infermiere delle condizioni clinico-assistenziali e con la sua supervisione.

Ed è proprio questo passaggio che il Tribunale utilizza per escludere una piena sovrapposizione: il fatto che l’Assistente infermiere possa materialmente eseguire determinate attività non significa, secondo il TAR, che acquisisca automaticamente la competenza professionale e l’autonomia decisionale proprie dell’infermiere, perché la valutazione che precede l’attività rimane attribuita al professionista infermiere nei casi espressamente previsti.

Eseguire un’attività non significa assumere la responsabilità dell’assistenza infermieristica

La sentenza mette quindi in evidenza una distinzione che sarà probabilmente centrale nell’applicazione concreta del nuovo modello: esecuzione dell’attività e responsabilità dell’assistenza non coincidono necessariamente.

L’infermiere, in base al DM 739/1994 richiamato dal TAR, rimane responsabile dell’assistenza generale infermieristica e mantiene le proprie funzioni di identificazione dei bisogni assistenziali e di gestione dell’assistenza; il personale di supporto può invece essere utilizzato nell’espletamento delle funzioni infermieristiche secondo il ruolo che l’ordinamento gli attribuisce.

Per questo motivo il Tribunale ritiene che l’Assistente infermiere non sia stato istituito per svolgere attività di esclusiva competenza dell’infermiere, ma “esclusivamente quale figura di ausilio”. È probabilmente la frase più importante dell’intera pronuncia per comprendere la posizione assunta dal TAR.

La responsabilità dell’infermiere non scompare

Dire che l’Assistente infermiere è una figura di supporto non significa, però, che la presenza del nuovo operatore consenta una delega indistinta di qualsiasi attività. Al contrario, proprio la ricostruzione effettuata dal TAR rafforza la necessità di distinguere tra ciò che può essere affidato alla nuova figura e ciò che richiede necessariamente valutazione, pianificazione, decisione e competenza professionale infermieristica.

La sentenza insiste infatti sul fatto che l’Assistente infermiere opera sulla base delle indicazioni dell’infermiere e nelle situazioni caratterizzate da bassa discrezionalità ed elevata standardizzazione. Ne deriva che la possibilità di utilizzare il personale di supporto non può essere letta come un trasferimento generalizzato della funzione infermieristica, perché la cornice normativa richiamata dal TAR mantiene intatta la responsabilità professionale propria dell’infermiere.

Il punto sarà particolarmente importante nella pratica quotidiana, dove non sarà sufficiente domandarsi se una determinata attività compaia nell’elenco delle abilità dell’Assistente infermiere, ma occorrerà valutare anche la situazione clinico-assistenziale concreta, il grado di stabilità del paziente, la standardizzabilità dell’attività e le condizioni previste per il suo svolgimento.

Il TAR: le prerogative dell’infermiere rimangono intatte

Nel giudizio era stato sostenuto che l’attribuzione alla nuova figura di determinate attività potesse determinare un'invasione delle competenze infermieristiche, anche perché l’Assistente infermiere non possiede il percorso universitario e l’iscrizione all’Albo propri della professione.

Le amministrazioni resistenti avevano invece sostenuto che il nuovo operatore fosse destinato a svolgere attività esecutive e di supporto, mentre tutte le prerogative dell’infermiere definite dal DM 739/1994 sarebbero rimaste inalterate.

È questa seconda interpretazione che trova riscontro nelle considerazioni del TAR, secondo cui l’Assistente infermiere non è previsto per fornire attività di esclusiva competenza dell’infermiere, ma si inserisce nel sistema come figura ausiliaria che opera secondo precise condizioni e indicazioni.

La pronuncia, quindi, non equipara le due figure e non riconosce all’Assistente infermiere una generale autonomia nell’assistenza sanitaria; al contrario, utilizza proprio l’assenza di autonomia nella definizione del piano assistenziale come uno degli argomenti per escludere la sovrapposizione denunciata nel giudizio.

Attenzione: il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile

Sul piano strettamente giuridico è necessario però evitare una semplificazione. Il dispositivo della sentenza non contiene un rigetto nel merito del ricorso, ma ne dichiara l’inammissibilità.

Il TAR ha infatti ritenuto che non fosse stato azionato un interesse comune e omogeneo dell’intera categoria rappresentata e ha richiamato il principio secondo cui un’associazione o un sindacato può agire in giudizio per tutelare le proprie prerogative o gli interessi collettivi dell’intera categoria, ma non quando le posizioni rappresentate possano risultare tra loro differenziate o contrapposte.

Il Tribunale ha individuato anche un’ulteriore ragione di inammissibilità collegata alla precedente sottoscrizione del CCNL nel quale era già previsto e disciplinato il profilo dell’Assistente infermiere.

Queste considerazioni hanno portato alla dichiarazione di inammissibilità contenuta nel dispositivo; tuttavia, ed è questo l’elemento che rende la pronuncia particolarmente interessante per la professione, il Collegio ha aggiunto che “il ricorso è comunque infondato” e ha successivamente affrontato proprio la questione della presunta sovrapposizione delle competenze.

Cosa cambia adesso per l’Assistente infermiere

La conseguenza immediata della pronuncia è che il TAR non ha annullato il DPCM 28 febbraio 2025, l’Accordo Stato-Regioni istitutivo del profilo e gli altri atti oggetto dell’impugnazione. La disciplina dell’Assistente infermiere resta quindi in piedi, mentre la sentenza fornisce una lettura particolarmente significativa del confine tra questa figura e quella dell’infermiere.

Il messaggio che emerge dalla decisione è abbastanza chiaro: l’Assistente infermiere può svolgere attività anche in ambito sanitario, ma questo non lo trasforma in un infermiere né gli attribuisce autonomia nella pianificazione dell’assistenza. Il suo spazio operativo viene individuato nelle situazioni a bassa discrezionalità decisionale e ad elevata standardizzazione e rimane inserito in un rapporto nel quale l’infermiere conserva le prerogative professionali stabilite dalla normativa.

Sarà però l’applicazione concreta nei servizi a rappresentare il vero banco di prova, perché il confine tra supporto ed esercizio della competenza professionale non dipenderà soltanto dagli elenchi delle attività, ma dal modo in cui verranno organizzati i processi assistenziali, attribuite le funzioni e garantite valutazione e supervisione nei casi in cui sono richieste.

Il vero confine non è il singolo gesto, ma l’autonomia professionale

La sentenza offre, infine, una chiave di lettura che va oltre il dibattito sulla singola procedura. Concentrarsi esclusivamente sulla domanda “chi può fare cosa” rischia infatti di non cogliere la differenza sostanziale tra le due figure, che riguarda soprattutto autonomia, valutazione, pianificazione e responsabilità professionale.

L’Assistente infermiere, secondo la ricostruzione accolta dal TAR, può essere chiamato a eseguire attività previste dal proprio profilo anche di carattere sanitario, ma rimane un operatore di interesse sanitario e una figura di supporto; l’infermiere, invece, resta il professionista responsabile dell’assistenza generale infermieristica, con le competenze e le responsabilità derivanti dal proprio profilo professionale.

È quindi su questo confine, più che sulla semplice esecuzione materiale di un gesto, che dovrà essere costruita l’integrazione tra le due figure. E la sentenza del TAR Lazio, pur con un ricorso formalmente dichiarato inammissibile, fornisce su questo punto un'indicazione precisa: l’Assistente infermiere non sostituisce l’infermiere e non acquisisce una propria autonomia nella definizione del piano assistenziale, ma opera come figura di ausilio all’interno delle condizioni stabilite dall’Accordo.